Texto publicado por Iván Sebastián sánchez

La Constitución española en su artículo 12.2 define nuestra forma política como una monarquía parlamentaria. Con esa definición, nuestros constituyentes contrapusieron esta forma de monarquía a otra más propia de los primeros tiempos de la democracia liberal (siglo XIX), hasta la Segunda Guerra Mundial, la llamada monarquía limitada o constitucional, es en este tipo de monarquía limitada en la que el rey no ejerce ya todos los poderes del Estado, pero sí retiene parte de éstos y los ejerce en concurrencia con los órganos constitucionales del Estado. Su función legislativa, ejecutiva y judicial es así limitada por reglas constitucionales que exigen que cada Ley, Decreto o decisión sea hecha por el Rey y otro órgano, Parlamento o Gobierno.
POR Contraposición a lo anterior, la monarquía parlamentaria es una forma tan adulterada de monarquía que en ella el Rey no conserva ya ningún poder político.
El principio democrático y la soberanía popular (artículo 1.2), recogen que todo acto del Estado sea realizado por un órgano de elección popular, osea aplicación de una ley o norma con legitimidad democrática.
El monarca tan sólo ocupa la jefatura del Estado, situado en esta posición como un mero órgano neutral revestido de autoridad, pero sin ninguna capacidad de decisión política. La elección de esta forma de monarquía lleva al Rey a un despojamiento total del poder, y lo reduce a un órgano inerte que necesita siempre para funcionar del impulso de otro órgano democrático. Esto se justifica en dos razones:
-La primera es una pura razón de utilidad y conveniencia. Situar la jefatura del Estado en una persona con criterios hereditarios, permite situar a ese órgano más allá de la contienda partidista. La más alta representación del Estado, el símbolo de su permanencia y unidad queda asalvo del conflicto ideológico y de intereses de los partidos, incluso como órgano neutral, puede en ciertos momentos moderar esa contienda política. En los países que optaron por esta forma de monarquía parlamentaria el éxito es innegable, como por ejemplo el modelo inglés.
-La segunda razón es que además de la anterior, existe una razón histórica exclusiva de nuestro país, de nuestra transición democrática. Y esque el Rey Don Juan Carlos I de Borbón se constituyó en la pieza esencial para permitir el cambio de régimen político. Actuó en efecto, como bisagra entre la sociedad civil, que reclamaba la democracia, y el Estado franquista, sujeto todavía a las leyes fundamentales de Franco. resultaba históricamente necesario situar como jefe del Estado al monarca, aunque vaciando su posición constitucional de todo poder político como exige el principio democrático. El Rey no tiene ninguna participación en la división de poderes, sólo es un símbolo del Estado, pero participa en todo acto del Gobierno.

FUNCIONES DE LA CORONA

Nuestro Rey parlamentario, como en toda monarquía parlamentaria, tiene como misión fundamental ser un símbolo de la unidad del Estado y un elemento primordial para producir la integración de todos los grupos sociales y territorios en una sola comunidad política. Nuestro artículo 56.1 de la Constitución, señala esta función simbólica e integradora en primer lugar, al decir que "el jefe del Estado, el Rey, simboliza la unidad y permanencia del Estado" y en tanto que lo hace, a él le corresponde también la más alta representación de nuestro Estado en sus relaciones internacionales y también representa la unidad estatal dentro del Estado y hacia las nacionalidades y comunidades históricas, la figura del Rey evoca junto a la bandera y el escudo español la unidad política nacional, el respeto a su figura es el respeto al Estado y a su constitución, y el rechazo de la figura real es un signo evidente de la ruptura política de nuestro Estado. El Rey es expresión de nuestra unidad nacional.
Además de esta función general tan decisiva para nuestra organización social, al Rey le corresponden otras funciones más concretas, todas ellas caracterizadas por dos notas:
-En primer lugar, no son en ningún caso competencias o actos de carácter decisorio. No suponen ejercer ningún poder político efectivo, sino que tienen tan sólo un valor puramente formal, solemne.
-En segundo lugar esas funciones y actos son todos obligatorios para el REY.
Las funciones y actos a realizar por el Rey son:
-En primer lugar, el Rey debe perfeccionar las decisiones estatales que suponen crear Derecho del Estado y así sanciona y promulga leyes creadas por las Cortes Generales (artículo 62), sin esa sanción no podría entrar en vigor. Además el Rey también sanciona los Decretos creados por el Consejo de Ministros y también le corresponde convocar el Referendum en los casos que la Constitución establece, incluso las Sentenciass se dictan en nombre del Rey (artículo 17.1), como expresión que es el Estado representado en el Rey el que respalda la decisión judicial.
-Al Rey le corresponde representar al Estado ante otros Estados internacionales, debiendo de ser él quien manifieste el consentimiento del Estado español en obligarse por un Tratado Internacional.
-Por último al Rey, le corresponde también representar al Estado en los actos que suponen reconocimiento de honores o medidas de gracia, como por ejemplo al Rey le corresponde conceder el derecho de indulto.
Además de estos tres tipos de actos, nuestra Constitución habla en su artículo 56.1 de una función moderadora y de arbitraje de las otras instituciones del Estado. Sin embargo, no es una verdadera función del Rey que éste pueda ejercer con efectos jurídicos, adoptando decisiones que no sean obligatorias para el Gobierno, las Cortes Generaless o los miembros del poder judicial. Esa frase debe ser interpretada o utilizada más bien como una definición de su naturaleza neutral y de su posición constitucional. Será la propia autoridad personal del Rey la que pueda ser tenida en cuenta por partidos políticos o autoridades.
Todas estas funciones son puramente formales, aunque es cierto que si no se realizan por el monarca el Estado se paraliza, en el sentido de que una ley aprobada en Cortes no puede entrar en vigor, y eso lleva al problema de saber si la Constitución ha ideado algún remedio o norma para solucionar los problemas de incumplimiento real para su función. Además, cabe preguntarse cuál es la técnica que garantiza que el Rey carece de cualquier margen de decisión política al ejecutar alguno de esos actos y convierte a los mismos en puramente solemnes.

LA TÉCNICA DEL REFRENDO Y LA IRRESPONSABILIDAD DEL REY.

La monarquía parlamentaria que proclama el artículo 1.3 de la Constitución española limita no sólo en el sentido político sino sobretodo jurídico el poder de la Corona, permitiendo exclusivamente ejercer el poder al resto de órganos constitucionales, y esta limitación se consigue a través de la técnica del refrendo, según la cual, la validez de los actos del Rey queda sujeta a la aprobación de otro órgano constitucional, de manera que el acto del Rey, como la autorización de un indulto a un preso, es radicalmente nulo sin el oportuno refrendo. De esta forma, mediante esa contrafirma se consigue vaciar de todo poder y contenido al acto real, dado que su validez no existe sin el refrendo.
El artículo 56.3, exige que todos los actos del Rey estén siempre refrendados; al realizar los actos que el artículo 62 atribuye al Rey, éste carece por lo tanto de cualquier margen de maniobra o decisión. Debe limitarse a cumplir estrictamente el acto formal que se le pide, por ejemplo sancionar y promulgar la ley, pero no puede alterar el contenido tal y como ha sido elaborado por otro poder político.
Las únicas decisiones que la Constitución permite al Rey sin refrendo son las que señala el artículo 65, que son distribuir libremente el dinero para el sostenimiento de su casa y su familia y el nombramiento de los miembros militares y civiles de su casa.
Paralelamente al refrendo, debe establecerse la irresponsabilidad del monarca. Así lo hace el artículo 56.3, "la persona del Rey es inviolable y no está sujeto a responsabilidad", el Rey no dispone del contenido de los actos que realiza. Tampoco puede exigírsele ninguna responsabilidad si el acto es ilegal, máxime si tenemos en cuenta que son actos de obligado cumplimiento.
Toda la responsabilidad política y en su caso jurídica, corresponde al órgano constitucional o autoridad que ha refrendado el acto del Rey, es decir, que ha puesto la contrafirma.
Un buen ejemplo de aplicación de esta técnica del refrendo lo constituye el artículo 99 de la Constitución, según el cual "corresponde al Rey designar al candidato a la presidencia del Gobierno". Este acto de designación deberá ser refrendado por el Presidente del Congreso.
La correcta interpretación de este poder de designación del Rey no es que la elección de quien sea un buen candidato corresponde al Rey limitándose el Presidente del Congreso tan sólo a presentar ante la Cámara lo decidido por el Rey dando fe de que esa ha sido su elección. Esta sería una interpretación errónea propia de una monarquía constitucional, donde el Rey conserva poder de decisión.
Si aplicamos sistemáticamente el artículo 99 y el artículo 56 párrafo 3, y tenemos en cuenta que los actos del Rey son absolutamente nulos y carecen de refrendos del órgano constitucional, el resultado es que el candidato lo elige la mayoría o el grupo mayoritario en el Congreso, que es también el que ha elegido al Presidente del Congreso y una vez que ha elegido a su candidato, somete la decisión a la firma solemne del Rey. Este no tiene capacidad ninguna para alterar esa elección, si lo intentara, su acto sería nulo pues el refrendante tan sólo refrendará o pondrá su contrafirma en la elección por la mayoría decidida. Por supuesto, toda la responsabilidad recae en el refrendante, el Presidente del Congreso.
La responsabilidad del acto recae pues como dice la Constitución en el órgano que refrenda. Artículo 64 "El Rey es irresponsable de las posibles ilegalidades que se hubieren cometido", por ejemplo si se ha falsificado el texto de la Ley en el momento de la sanción y promulgación y lo promulgado y aprobado no corresponde con el texto de las Cortes. Esta irresponsabilidad no es absoluta, tan sólo alcanza a los actos constitucionales que debe realizar al ejercicio de sus funciones, pero no a actos realizados fuera de ellas. El Rey hubiera incurrido en responsabilidad penal de haber cooperado o inducido a la responsabilidad militar el 23 de febrero de 1.981.
La propia Constitución aclara quienes deben refrendar los actos del Rey. En primer lugar, la contrafirma o refrendo la llevará a cabo con carácter general el Presidente del Gobierno, que es el que refrenda la promulgación de las leyes, Tratados Internacionales, los nombramientos que corresponden al Rey e indultos. En su caso, podrán sustituir al Presidente en esta tarea los Ministros correspondientes, usualmente los Ministros refrendan los Reales Decretos aprobados en Consejo de Ministros, pero preparados por su Ministerio. En determinados casos previstos en la Constitución (artículo 64 párrafo 1), deberá refrendar el acto del Rey el Presidente del Congreso. Se trata del nombramiento de un candidato a Presidente del Gobierno, nombramiento solemne del Presidente del Gobierno elegido y la disolución de las Cortes si no tiene éxito la investidura.
El artículo 64.1 de la Constitución no permite trasladar el acto del refrendo en otro órgano, tan sólo lo puede realizar el órgano que dice ese artículo. Esto ha tenido su importancia en el nombramiento de los representantes del Gobierno en las Comunidades Autónomas, y así el Tribunal Constitucional en una Sentencia del año 1.987 declaró nulo un precepto de la Ley Vasca sobre el Gobierno Vascco, que autorizaba al presidente de la Asamblea vasca el nombramiento solemne del lehendacari. Esta Ley pretendía incumplir la Constitución, que en su artículo 152 párrafo 1, exige que el Presidente autonómico sea nombrado por el Rey y por lo tanto refrendado en acto de nombramiento por el presidente del Gobierno sin que tampoco quepa delegación en ningún órgano autonómico.

Finalmente, todo lo dicho aquí, nos plantea un último interrogante. Las funciones constitucionales atribuidas al Rey son de obligado cumplimiento para él, no son nunca actos potestativos, es decir, que pueda o no pueda hacer según su libre decisión, con carácter general lo dice el artículo 61 párrafo 1, "El Rey ha de cumplir estrictamente sus funciones constitucionales. Sin embargo, puede suceder que el monarca no realice el acto al que está obligado por la Constitución o la Ley que incumpla su deber constitucional, por ejemplo que decida no sancionar ni promulgar una ley aprobada por las Cortes.
El artículo 91 de la Constitución dice claramente que "El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas en CORTES", no dice que podrá sancionarlas. Se trata pues de un acto obligado. No se permite desde la Constitución un juicio al Rey sobre la oportunidad ni sobre el contenido de la ley. Mucho menos se le permite renunciar a la sanción, vetar de esa manera su entrada en vigor, ni siquiera por motivos de conciencia. De usarse así el artículo 91, permitiendo al Rey renunciar a la sanción o algún margen de decisión al respecto, estaríamos confundiendo de nuevo nuestra monarquía parlamentaria con una monarquía constitucional, en la que el Rey tiene poder legislativo concurrente con las Cortes. Su función en este caso es tan sólo una función simbólica vacía de todo poder legislativo. Es un rito más en la expresión de la voluntad estatal en el momento de crear Derecho. Pero a pesar de ser esa la naturaleza de la sanción real, es curiosamente imprescindible para que la Ley se perfeccione y entre en vigor, es decir, sea válida en Derecho. Dada entonces esa trascendencia, cabe preguntarse qué ocurre si el Rey se niega a sancionar.
Nuestra Constitución de forma sorprendente, no ha previsto ninguna regla para solucionar el problema, no establece en ninguno de sus artículos si el incumplimiento del Rey puede suplirse, ni tampoco ha previsto ningún tipo de sanción jurídica para el Rey.
Ante esta laguna de Derecho Constitucional, la doctrina ha apuntado dos soluciones posibles.
La más radical, es la de inhabilitar al Rey para el ejercicio de sus funciones, inhabilitación que debería de ser reconocida por las Cortes Generales y que llevaría al Príncipe heredero a ejercer la función (artículo 59.2), sin embargo resulta una solución muy forzada, porque para los juristas la inhabilitación significa la imposibilidad física y mental para realizar el acto.
La segunda solución, es acudir a la renuncia o abdicación del Rey, prevista en la Constitución (artículo 57 párrafo quinto). Esta solución depende de una decisión personal del Rey, abdicando en el heredero.
En cualquier caso no es de esperar que el Rey incumpla en un momento alguna de sus funciones constitucionales, y esque de su estricto cumplimiento, de ese prestar servicio impecable al Estado, depende el que la opinión pública lo siga considerando una institución política útil, incluso tan adecuada como otras que pudieran pensarse, y por el contrario el Rey dejaría de ser inviolable desde el momento en que por incumplir sus deberes constitucionales se demostrara una institución inútil, arbitraria y antidemocrática, o en una palabra que no es la mejor jefatura de Estado que nos podríamos dar.